社会救助制度的历史发展

社会救助制度的发展经历了三个阶段。

第一阶段：私人援助。社会救助是世界上最古老的社会保障。一般认为，它起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。在美国的《社会工作百科全书》中提到了这样一些历史事实：公元前1750年，巴比伦汉姆拉比国王发布的公平法典中包括了要求人们在困难时互相帮助的条款。公元前1200年，在以色列，犹太人被告之，上帝要求他们帮助穷人和残疾人。公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化，鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资。公元前300年，中国的孔子在《论语》中宣称人是通过“仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会的人。公元前100年，罗马帝国确立了所有罗马公民在贫困时可得到由贵族家族分发的谷物的传统。这个阶段的求助具有道义性和施恩性。

第二阶段：国家立法济贫。它实质上是狭义的社会救助。开现代社会救助制度之先河的，是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度，即由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。当时，工业革命引发的激烈的社会变迁，使原来由教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的社会问题，因而国家不得不将救济贫民视为己任。国家济贫是现代社会救助制度的直接前驱。法国率先进行济贫改革。但1601年英国伊丽莎白一世制定的济贫法案在历史上更为著名，后世称“伊丽莎白济贫法”。济贫法规定了救济对象、采取的救济措施。但是，济贫法也以其“惩戒性”、“恩赐性”著称于世。济贫法普遍实施之后，不但没有使有劳动能力的贫民自力更生、自食其力，反而使他们沦为永久的贫民。当然，济贫法的问世也有进步意义。它奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，开创了用国家立法推动社会保障事业的先例。济贫法的弊端引起贫民的不满与反抗。1832年，英国维多利亚女王命令组织“济贫行政与实施调查委员会”，决心改革济贫行政，此次调查的结果被编制成一项法案，最后为国会通过，即新济贫法。新济贫法只是将济贫权力由分散改为集中，对救济对象来说，它并没有什么本质的变化。它强迫贫民回到条件空前恶劣的贫民习艺所去，则更引起贫民的反抗和要求改革者的抗议。此阶段，公民权利的社会救助理念缺乏。

第三阶段：公共援助或社会救助。20世纪初，以“自助助人”为旗帜的社会工作在欧美各工业化国家已成气候，它作为一门专业和学科以及社会工作者作为一项职业为社会普遍认可。社会工作者提出了“公共援助”这一新概念，后来逐渐为官方所认可。“公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政策建议是：废除以惩戒穷人为主要目的的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助”一词，两者基本上是在同一意义上使用的。19世纪末，德国俾斯麦政府创建了社会保险制度，并很快在欧洲各工业国流行。二战后，西方发达国家在建立福利国家的过程中，都把社会保险制度作为社会保障体系的主体加以突出。随着经济的发展和就业率的普遍提高，当时甚至有人预言，社会救助将会被社会保险完全替代。但是，这种观点很快就被证明是错误的。即使在西方发达国家，社会救助仍然在整个社会保障体制中起着“保底”的作用。在认识到这些问题以后，有些国家，如英国，在1966年干脆将社会救助制度改称“补充津贴”，美国也制定了一种补充收入保障项目以代替部分社会救助制度。

社会救助(或称公共援助)制度像一张张在最低生活标准之上的安全网，确保每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因生计断绝时，不至于陷入无助的困境。随着社会的进步，建立规范的社会救助制度已成为各国的一项重要社会政策，并成为国际社会积极推广的一项制度。社会救助制度在发展中显示以下趋势：

(一)社会救助理念由国家济贫发展为国民权利。一般认为，国家济贫是现代社会救助制度的直接前驱。面对人类社会日益增多的贫困现象和社会问题，具有规范秩序功能的国家开始出面干预。正是国家的介入，使济贫行为成为政府的一项社会政策。随着国家主动担负起济贫的责任，向贫民实施救济的做法成为惯例或制度，并被视为他们所追求的民主生活方式。社会救助实现了由传统的道义性和施恩性救助转变为义务性和权利性救助。在实施过程、救济对象的认定过程逐渐注意以人文关怀为价值归宿，渗透对人的生命、尊严的真切关心、尊重和爱护。一些国家甚至修改受益人收入调查程序，保障受益人的完整人格。

(二)社会救助方式由实物给付向现金、实物和服务给付发展。传统的救济方式主要是发放实物或救济金，以维持穷人的最低生存需求。随着社会发展，各国都加强社会服务体系，救济内容不断丰富，包括对高龄老人的护理服务、对失依儿童的关爱和照顾等。如日本在社会救助方向，主要通过扩大家庭服务、培养家庭护理员，建立保健医疗和社区服务体系，解决老龄化社会的医疗问题。在强调个人自我服务的同时，促进家庭看护服务质量的全面提高。

(三)社会救助对象选择更明确，项目更完善。狭义地说，社会救助就是以贫民为锁定对象，采取资产调查的方式，进行有选择的服务。过去社会救助的对象往往被视为“社会边缘人”，如老年人、孤寡者、残疾者、流浪汉．甚至罪犯等，后来则努力区别什么是“值得帮助的”穷人和什么是“不值得帮助的”穷人。并且，对于受益人的责任规定更明确，包括要求受益人积极寻找工作，或参加培训课程等。社会救助的项目由单一贫困生活救助向生活补助、医疗补助、灾害救济等多方面发展。