社会保险权与社会保险立法

只有通过立法建立完善的制度，才能实现社会保险权从应然权利向法定权利、现实权利的转化。

中国应加快社会保险立法步伐，及时出台《社会保险法》。社会保险立法的目标是将社会保险事务纳入法治轨道，建立内容系统完善、各方权利义务关系明晰、能够切实满足全体公民社会保险需求的社会保险制度，为公民社会保险权的实现提供法律保障。为实现上述目标，立法过程中应注意五个方面。

1．以保障社会保险权为立法理念

社会保险法本质上是国家对参保人社会保险权的保障和救济，保障参保人的社会保险权应成为社会保险法各项原则、制度和规范设计的逻辑起点和目标指向。目前我国许多公民对社会保险权的认知仍然非常模糊，人们对于社会保险是否是权利、是什么性质的权利，其对百姓、政府、雇主各有什么效力等都不甚明白。

现实生活中用人单位不尽参保义务、降低缴费基数、拖欠社会保险费用等事件屡见不鲜，劳动保障部门不及时为职工办理退休手续、不及时告知职工参保信息等现象时有发生，经常有劳动者断保不续保、要求享受“补贴”而不参保或因工作流动而退保。有资料显示，“近三分之一的人不知道中国基本养老保险‘统账结合’，仅有不到四分之一的人了解养老保险个人账户情况，有近半数的人不知道如何计算自己的养老金”。鉴于此，社会保险法应坚持和弘扬保障社会保险权的理念，明确社会保险是参保人不可剥夺、不可侵害的基本权利，政府和用人单位有责任、有义务保障参保人实现其社会保险权。只有切实保障参保人的权利，公民才能对社会保险制度充满信心，才会积极主动地参加社会保险并监督相关部门、用人单位履行社会保险职责和义务。

2．细化有关社会保险权的法律规范

总的来看，全国人大常委会2008年底公布的《社会保险法(草案)》没有从构筑参保人社会保险权利体系的角度来构建社会保险制度，如对参保人享有何种权利、如何行使权利等缺乏细致的规定。未来《社会保险法》应在总则部分明确保障参保人社会保险权的立法宗旨，在具体法律规范设计方面对参保人的社会保险权作出如下规定：参保人在其本人及其用人单位依法履行保险义务的前提下有权享受按时足额领取养老金、失业保险金或报销医疗保险费用等社会保险待遇，并依法享受社会保险服务；社会保险统筹基金属于全体参保人共有；参保人个人账户上的本金和利息归个人所有，可以依法结转、使用和继承；参保人对社会保险事务享有知情权，有权查询缴费记录，可以要求社会保险经办机构提供社会保险咨询及定期告知缴费情况；参保人有权依法参加社会保险决策，对违犯社会保险法律、法规的行为可以进行投诉；参保人或其亲属因用人单位或经办机构的违法行为而受到的损失有权请求损害赔偿。

3．合理确定社会保险的覆盖范围

从应然层面讲，社会保险权的主体是全体公民，社会保险法应惠及所有需要化解和分散风险的社会成员。现阶段我国大量农民工不能与城镇职工享受相同的社会保险待遇，这明显不符合社会保险权的平等原则，也不利于城乡一体化发展目标的实现。就医疗保险而言，我国已通过城镇职工(居民)医疗保险和新型农村合作医疗保险，实现了人人享有医疗保险。社会保险法作为规范社会保险关系的基本法律，应当将这些制度成果上升至法律层面，更加有力地保证不同群体的社会成员都能够享受医疗保险。就养老保险而言，“社会成员在其青壮年时期，在通过劳动为自己和由自己抚养的亲属获取生活需要的同时，也通过自己劳动成果的交换为他人和整个社会做了贡献。因此，从一定意义上讲，他们为整个社会及后来者预先履行了一定的义务”。农村居民也是这样，他们自然也有要求社会养老的权利。我国新型农村社会养老保险制度实现了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等，社会保险法应顺应这一趋势，对农民养老问题作出规定。实际上，我国《劳动法》、《劳动合同法》等法律并没有把劳动者区分为农民工和城镇职工，社会保险法不应对农民工养老保险制度另行规定，应从法律层面消除对农民工的歧视，对机关和事业单位也应规定适用相同的制度。

4．明确政府的积极作为义务

社会保险权的社会权属性要求政府有责任排除各种妨碍社会保险权实现的因素，积极创造条件来促使社会保险权的实现。社会保险立法应凸显政府的积极作为义务。我国2008年《社会保险法(草案)》第5条、6条、12条对政府的社会保险义务有所涉及，但整体上比较概括，不够明确、具体。如草案规定的政府补助缺乏明确的计算基准和责任条款，有关政府对社会保险的财政投入、中央与地方各级人民政府的责任分担机制的规定仍有不足。我国中央和地方人民政府组织法对于中央与地方、地方各级人民政府之间的事权、财权并未作规范化的制度安排，在这样的背景下，社会保险法更有必要依据财力与事权相匹配的原则，对中央和地方各级人民政府的社会保险义务作出明确规定。政府应尊重社会保险参加人的知情权和监督权，建立信息查询网站向社会公开社会保险基金筹集、征收、运用、监管的全过程，切实保障社会保险制度的良性运行。政府的积极作为义务还包括提供完备的制度供给。我国许多农民工在不同城市、多个时段就业参保，而缴费年限却不能累计计算，这使他们在进入老龄时的社会保险权利受损甚至无法得到制度保障。为从法律上维护参保人员特别是广大农民工的社会保险权，社会保险立法应当把已经建立的社会保险转移接续制度上升为法律。

5．完善社会保险权的法律救济制度

国际劳工局在《展望21世纪：社会保险的发展》中明确指出：“人们对他受到的任何社会保障机构的对待方式应有提出控诉的权利。假如此种控诉依社会保障机构本身范围内的控诉程序不能满意的话，应提交给一个独立的主管机构处理。”除社会保险系统内部的行政救济外，社会保险权还需要司法救济。我国目前尚未形成独立、专门的社会保险纠纷法律解决机制。按照我国《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》和国务院《工伤保险条例》的规定，劳动者与用人单位之间发生的社会保险争议属于劳动争议的一部分，应依据劳动争议处理机制解决；而根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》、劳动和社会保障部发布的《社会保险行政争议处理办法》的相关规定，公民、法人或其他组织与社会保险管理机构之间发生的社会保险争议应依据行政争议处理机制解决，2008年《社会保险法(草案)》第88条几乎作了同样的规定。社会保险权的社会权本质决定了社会保险关系既非单纯的民事或行政关系，也有别于劳动关系，社会保险争议带有特殊权益争议的性质。为了更好地保障公民社会保险权的实现，我国可以借鉴国外普遍实行的专门法院制度，设立专门处理社会保险纠纷的审判机构，对侵害公民社会保险权益的案件进行及时、便捷的司法处理。