立法法第七十三条的内容、主旨及释义

整理了《中华人民共和国立法法》第七十三条的全文内容、主旨和释义，以加深对立法法第七十三条的理解。中华人民共和国立法法第七十三条内容如下：

省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。

主旨

本条是关于地方政府规章的规定。

释义和理解

地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规并按照法定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、规则等规范性文件的总称。

一、地方政府规章的制定主体

省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府有规章制定权。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第六十条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”立法法将地方政府规章的制定主体作了适当扩大，将经济特区所在地的深圳、厦门、珠海、汕头纳入到了较大市的范围，享有规章制定权。

省、自治区、直辖市是我国第一级行政区单位。它的区域范围较大，人口较多，面对的情况也比较复杂。因此，要在国家法律、法规和政策的统一规定指导下，充分调动它们的积极性和主动性，因地制宜地开展工作。同时，省、自治区、直辖市的人民政府是省、自治区、直辖市的人民代表大会的执行机关，是地方行政机关。它要执行本级人大的决议，以及最高国家行政机关的决定和命令；对全省(区、市)行使行政管理权；并保证法律、行政法规在本行政区域的实施。因而，立法法赋予它们享有地方政府规章的制定权，以便更好地行使省级政府的职权。

随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济的建立，省会市、较大的市和特区所在地的市规模不断扩大，作用越来越重要。作为一个地区的政治中心和经济中心，同时也有许多特殊问题需要通过制定规章来调整，它们一般都具有较大的规模，社会经济发展中的问题较为复杂，因此立法法和有关法律规定较大的市的人民政府也有地方政府规章的制定权，使他们能够根据当地的实际情况和特点来贯彻实施法律、行政法规和地方性法规。经济特区所在地的市，在改革、开放中担负着试验、探索的任务，需要规范的事务很多，因此，在立法权上区别对待，给予较大的市规章制定权是有必要的。

省、自治区、直辖市人民政府的所属部门以及县、市人民政府没有规章制定权。根据宪法和有关法律规定，省、自治区、直辖市人民政府的所属部门以及县、市人民政府无权制定规章是很明确的。但是，在现实生活中，这些无权制定规章的机构却制定了大量的规定。它们制定的规定有些在内容上与地方规章没有多大区别，有些规定由省、自治区、直辖市人民政府批准或批转，因此，许多在实际部门工作的同志把这些规定与地方政府规章相混淆。按照宪法和有关法律规定，规章的制定必须严格按照权限进行，没有规章制定权的省、自治区、直辖市人民政府所属部门以及县、市人民政府不能制定规章。

二、地方政府规章的权限范围

在制定立法法时，就划分地方性法规和地方政府规章的调整权限问题，争论较多。一些同志反映，目前地方性法规和规章在调整权限上，矛盾比较多，主要是政府规章扩大了调整权限。具体表现在：(1)很多政府规章没有制定根据。(2)有些本应由地方性法规规定的事项，政府部门因怕麻烦或者怕政府的规定不能通过，而改用规章来规定。(3)一些行政部门从方便管理出发，扩大行政管理职权，过多强调相对人的义务，而对自身的行为约束得不够。(4)设置的处罚比较多，有的罚款数额很大。也有的同志提出，我国当前处在一个过渡时期，在法制建设上，方方面面要依法管理，另一方面，诸多事业发展较快，未能立法，而规章的制定程序较简便，适应性比较强，必然会根据实际需要先于法律、法规对一些问题作出规定，这是客观要求。因此，应允许省、市人民政府在职权范围内，根据实际需要制定规章。

关于地方性法规和政府规章调整范围划分的标准，讨论中提出了以下一些意见：(1)以是否创设实体的权利义务规范为标准。设定新的权利义务规范的，由地方性法规规定；单纯执行性的，由政府规章规定；(2)以与司法机关的关系为标准。涉及司法保障的，由地方性法规规定，仅调整行政机关自身活动的，可由政府规章规定；(3)以是否涉及公民的权利义务为标准。涉及公民权利义务的，由地方性法规规定，行政机关内部的工作制度和工作程序由规章规定；(4)以实施法的规范的性质为标准。对法律的具体化，由地方性法规规定，对行政法规的具体化，由规章规定；(5)以调整的事项是否重大为标准。本行政区域内的重大事项由地方法规规定，本行政区域内比较小的事项由规章规定；(6)以调整的事项是否成熟为标准。成熟的事项由地方性法规规定，不成熟的由规章规定。

关于地方人民政府规章可以调整的范围，有的建议明确列举可以规定的事项。具体来讲，认为以下事项可以由规章规定：(1)实施行政法规、地方性法规以及本级人大及其常委会决议的事项；(2)国家行政管理体制的操作和运转方面的具体措施、办法以及补充规定；(3)实施本地经济发展目标的具体规定，本行政区域内经济管理的具体措施和办法；(4)本行政区域内行政机关内部的工作制度和工作程序方面的事项；(5)本级人大及其常委会的授权事项，上级国家行政机关的交办事项。

关于地方性法规和政府规章调整权限的关系，一些同志认为，地方性法规优于政府规章，政府规章对某一事项作出规定之后，不影响就该事项制定地方性法规。一旦地方性法规作出规定之后，政府规章不得与之抵触，只能予以贯彻执行。

经过充分讨论研究，立法法规定了地方人民政府规章的权限范围，即地方政府规章规定的事项应当是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项和属于本行政区域的具体行政管理的事项。

(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。这里有两种情况：一种是，法律、行政法规和地方性法规明确规定由地方人民政府制定规章的事项。据此，地方人民政府可以根据授权，结合本地区的实际情况，就如何执行法律、行政法规、地方性法规的规定制定有关规章。另一种是，虽然法律、行政法规和地方性法规没有规定地方人民政府可以制定规章，但为执行法律、行政法规、地方性法规，需要制定一些配套措施和具体规定，在这种情况下，如果本地区的改革和建设确有需要，地方人民政府也可以根据法律、行政法规和地方性法规的规定以及本地区的实际情况制定有关规章。

(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。关于县级以上地方各级人民政府的职权，宪法规定，县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。地方组织法根据宪法作了进一步具体规定。在宪法和地方组织法规定的职权范围内，属于具体行政管理的事项，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定规章。不属于具体行政管理的事项，而是属于应当制定地方性法规的事项，则地方政府不能制定规章，而应当向本级人大及其常委会提出地方性法规案，由本级人大及其常委会依法制定地方性法规。什么是具体行政管理的事项？可以在实践中逐步探索、明确，大体可以包括以下几个方面：一是有关行政程序方面的事项，包括办事流程、工作规范等；二是有关行政机关自身建设的事项，包括公务员行为操守、工作纪律、廉政建设等；三是不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，如公共场所(如公园、电影院等)的管理规定，市场(如早市、夜市、超市等)的管理秩序，学校秩序管理规定等。

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