宪法第八十五条的内容、主旨及释义

整理了《中华人民共和国宪法》第八十五条的全文内容、主旨和释义，以加深对宪法第八十五条的理解。中华人民共和国宪法第八十五条内容如下：

中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

主旨

本条是关于国务院性质的规定。

释义和理解

国务院的性质体现在以下三个方面：第一，国务院是我国的中央人民政府，它同地方各级人民政府一起，组成我国整个国家行政系统。中央政府是指在全国范围内总揽国家政务和负责国家行政管理责任的机关。我国中央政府的内涵经历了一个变化。在建国初期，中央政府是指整个中央国家政权机关，包括中央人民政府委员会及其领导下的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。1954年宪法通过后，中央人民政府的概念发生了变化，仅指中央国家行政机关，即国务院。国务院作为中央人民政府，对外代表国家开展活动，对内统一领导地方国家行政机关。我国的地方政权组织体系包括省、自治区和直辖市，自治州、设区的市，县、不设区的市、市辖区，乡镇等，地方行政机关虽然由本级国家权力机关产生，对它负责并报告工作，同时要统一服从中央政府的领导。这是我国单一制的国家结构在中央和地方关系上的一种体现。

第二，国务院是最高国家权力机关的执行机关。所谓执行机关是相对权力机关、司法机关而言的。国家权力通常划分为三个部分：一是立法权，即制定国家的各项法律和制度，决定国家的重大问题等；二是行政权，即执行法律和立法机关通过的决议和决定；三是司法权，即对公民之间，国家与公民之间的纠纷进行裁决，判断正确与错误，维护社会公正，主张社会正义。国家机关也相应分为立法机关、行政机关和司法机关。对这三种权力及其行使机关相互关系的安排，构成了一国政权体制的核心内容。西方一些主要国家多数以三权分立来安排这三种权力，并确定三个国家机关的相互关系，即所谓的三权分立、相互制衡。在这种体制中，每种权力都是独立的，但又受到不同程度的制约，不存在最高权力。以实行三权分立最为典型的美国为例，立法机关享有法律制定权，但总统对国会通过的法律享有否决权，司法机关可以对国会通过的法律进行违宪审查；总统享有行政权，但国会可以弹劾总统，司法机关也可以对总统的行为是否合宪进行监督；司法机关享有司法权，但联邦法院大法官要由总统提名，参议院批准，国会亦可弹劾联邦法院大法官。我国不是三权分立体制，国家权力统一归于全国人大及其常委会，国家行政机关、司法机关由全国人大产生，对它负责并报告工作。全国人大及其常委会监督行政机关和司法机关，但行政机关和司法机关不能反过来监督国家权力机关。这种体制形象地说，就是人民将权力统一集中到全国人大及其常委会，全国人大及常委会组织行政机关和司法机关，并由它们行使相应的权力，同时自己保留立法权和监督权。过去，有的理论将我国的决定与执行机关的关系概括为“议行合一”制。笔者认为，这是不准确的。我国立法与行政、决定与执行的关系，经历了一个发展变化的过程。建国初期，中央政权机关是中央人民政府委员会，对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，下设政务院、军事委员会、最高法院和最高检察署。这时可以说是比较典行的“议行合一”。1954年宪法的规定又有所变化。在中央，全国人大设立常委会，作为它的常设机关；组织产生国务院，作为国家的行政机关。国家的立法和行政相对分开。在地方，地方各级人大不设立常委会，人民委员会既是本级人民政府，又是本级人大的常设机构。这时可以说是半“议行合一”制。1982年宪法作了更大的改革，在县级以上地方各级人大设立常委会，从中央到地方，决定与执行都相对分开。因此，仍然将变化了的体制概括为“议行合一”是不准确的。因为“议行合一”制的基本含义是议决和执行为同一个机关，但我国行政机关和司法机关是独立的，并不是人大及其常委会的组成部分。依笔者之见，将这种体制称为“分工负责制”更为准确。全国人大及其常委会负责行使立法权，组织产生行政机关、司法机关，并监督它们的工作；国务院的工作职责就是通过行政管理活动，执行最高国家权力机关制定的法律、通过的各项决议和决定；司法机关负责行使审判权。各个国家机关的权力都是独立的、相对固定的。

国务院作为最高国家权力机关的执行机关，并不是纯粹地执行，也享有一定的立法权和裁决权。宪法规定国务院可以制定行政法规。同时，全国人大及其常委会还授权国务院制定有关条例或者规定，如1985年4月第六届全国人大第三次会议决定，授权国务院在必要的时候，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，在同有关的法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，可以制定暂行的规定或者条例。又如1984年9月第六届全国人大常委会第九次会议决定，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。同时，行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁决，主要是权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷的解决。我国的土地管理法、森林法、草原法、食品卫生法、专利法、药品法等都有相关规定。这反映了现代行政的一种发展趋势，即行政机关的职能已不限于传意义上的执行，已涉及到立法和司法领域。

第三，国务院是最高国家行政机关。在我国从中央到地方的行政组织体系中，国务院居于最高地位，统一领导地方各级行政机关。这种统一领导体现在：一是国务院制定颁布的决定和命令，地方各级行政机关都要执行，不得违背；二是国务院对于地方各级行政机关都享有监督权，有权撤销或者改变地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。