地质灾害防治条例第五条的内容、主旨及释义
|
整理了《地质灾害防治条例》第五条的全文内容、主旨和释义，以加深对地质灾害防治条例第五条的理解。地质灾害防治条例第五条内容如下：
主旨本条是对地质灾害治理责任进行的原则划分。 释义和理解地质灾害防治工作的进行，是与一个国家的经济发展水平、社会发展水平紧密相关的。之所以这样说，是因为地质灾害防治范围的确定、防治资金的投入等都会受到国家财力、社会认识程度等因素的影响，因此，地质灾害防治工作的进行，应当纳入国民经济和社会发展计划，进行统筹考虑。 根据地质灾害成灾原因分析，造成地质灾害的因素有两种：一种是自然原因；另一种是人类不适当的活动。对于自然原因造成的地质灾害属于自然灾害，人类活动造成的地质灾害属于人为灾害，这两种灾害的治理责任不能混淆在一起，应当根据不同的诱发原因确定不同的治理责任主体。这一点在本条例的起草、审查、论证过程中大家的意见是一致的，但是，对于治理责任到底应当由谁来承担，则存在着不同的观点。 一、关于自然原因引发的地质灾害防治责任主体的确定。 对于自然原因引发的地质灾害应当由谁来承担防治责任，支付相关费用，在条例的审查过程中主要有三种观点。第一种观点认为，“对自然原因造成的地质灾害，应当按照地方政府投入和受威胁者分担的原则”（见国土资源部发布的国土资发〔2001〕147号《“十五”国土资源生态建设和环境保护规划》）确定；第二种观点认为，对自然原因造成的地质灾害，应当由政府和受益者分担；第三种观点认为，由自然原因造成的地质灾害，只能由政府承担防治责任。我们研究后认为，前两种观点虽然都有一定的道理，但无论是“受威胁者”还是“受益者”，在实践中都不好界定，甚至可能因此产生一些不必要的纠纷，影响地质灾害防治工作的正常进行，因此，为增加条例的可操作性，对于自然原因造成的地质灾害，还是规定由政府承担防治责任为宜。 对于自然原因引发的地质灾害的防治责任应当由哪一级政府承担，又有三种不同的意见。一是，应当由地方政府承担。理由是：国务院办公厅转发国土资源部、建设部《关于加强地质灾害防治工作意见的通知》（国办发〔2001〕35号文）中规定“地方各级政府要将地质灾害防治资金列入年度计划和预算，确保潜在的地质灾害得到及时调查、勘察和治理。”二是，应当由中央政府承担。理由是：根据我国地质灾害发生的分布情况来看，绝大多数地质灾害发生在贫困山区，地方财政十分困难，如果将地质灾害防治确定为地方事权，中央财政不列预算，地质灾害的防治就只能是一句空话。从另一个角度来说，地质灾害防治是事关人民生命、财产安全的大事，也是中央政府关心的重点问题之一，中央财政拿出一部分资金进行地质灾害防治，符合公共支出应更多转向维护社会公共安全领域的要求，是实践“三个代表”、维护人民根本利益的具体体现。三是，地质灾害的防治经费应当由各级人民政府分摊。理由是：国办发明电〔2003〕29号《国务院办公厅关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》中明确要求“对规划方案确定的防治项目和工程，要纳入各级国民经济和社会发展计划。各级政府要安排适当经费，用于地质灾害防治的救助工作。”并且，各级政府分担既有利于集中各方面的力量，也符合管理实践的要求。 我们在研究中了解到，在1998年机构改革前，国家设有地质灾害防治专项资金，由原国家计委管理，每年5000万元，用做地质灾害勘查、治理费用，按照中央政府投资1/3、地方政府投资2/3，贫困地区中央政府投资不超过1/2的原则执行。1998年机构改革时，有关职能从原国家计委转入国土资源部，因原地质灾害防治专项资金中含有有色、冶金等行业的地质灾害防治资金，中央财政不再单列“地质灾害防治专项资金”，而将其并入全国国土资源大调查资金（每年10亿元左右）中作为“地质灾害防灾预警工程”子项，每年约1亿元左右资金。主要用于地质灾害调查、勘查、监测工作，少部分用于地质灾害治理工程建设。 中央财政取消“地质灾害防治专项资金”后，各地也不再设专项资金，实践中，不同程度地影响了地质灾害防治工作的正常进行。之后，2001年5月12日，国务院办公厅转发国土资源部、建设部“关于加强地质灾害防治工作意见的通知”（国办发〔2001〕35号）中要求“地方各级人民政府要将地质灾害防治资金列入年度计划和预算，确保潜在的地质灾害得到及时调查、勘查和治理”。一些地方政府通过地方法规、规章或者发布文件，在地方财政中陆续恢复设立“地质灾害防治专项资金”。目前，黑龙江、河北、山西、陕西、西藏、云南、四川、广东、福建、江苏、浙江、湖北、湖南等13个省、自治区已经设立了地质灾害防治专项资金。云南、四川等地质灾害多发省，每省每年平均安排1200万元左右的资金，用于地质灾害调查、勘查、监测、治理。 我们认为，地质灾害的防治是各级政府的共同责任，不宜由地方或者中央独立承担，而应当由各级政府分摊。根据全国和当地地质灾害分布特点和经济发展水平，应当在各级政府的财政预算中准备一定的资金，进行统筹安排和使用，将资金使用到最急需、最关键的的地方，使有限的资金发挥最大的作用。因此，对于因自然因素造成的地质灾害的防治经费，应当在划分中央和地方事权和财权的基础上，分别列入中央和地方有关人民政府的财政预算。至于这笔资金是作为“地质灾害防治专项资金”，还是仍然包含在“全国国土资源大调查资金”中作为“地质灾害防灾预警工程”子项目来管理，或者是采用其他的名目，鉴于当前国家有关财政管理制度正在进行改革，本条例没作具体的规定，而是授权由国务院财政部门会同国务院国土资源主管部门制定具体办法。 二、关于人为活动引发的地质灾害治理费用的承担。 实践中，进行铁路、公路、水库等工程建设，在相应的技术规范中，均有对地基、周围的边坡等进行治理的要求。建成后，因发生地质灾害阻断交通、影响工程设施安全或者正常使用的，由建设单位负责治理。其他建设工程按照有关地方法规、规章的要求进行地质灾害危险性评估，并根据需要采取相应的防治措施，有关费用由建设单位承担。 在三峡工程地质灾害防治之初，准备了6亿元的地质灾害防治资金，2002年又将地质灾害防治资金增加到40亿元，从三峡建设基金中安排。同时，成立了以国土资源部为组长的三峡工程地质灾害防治工作小组，由国土资源部负责制定三峡工程地质灾害防治规划、原国家计委负责立项、财政部负责调拨资金，具体治理工作由湖北省、重庆市承担。资金切块分配到湖北省、重庆市，具体分配比例为湖北3、重庆7。由三峡工程地质灾害防治工作小组负责地质灾害治理和资金使用的监督检查工作。 根据工程建设地质灾害防治的实际情况，对于如何确定人为活动引发的地质灾害治理费用，在条例的审查过程中有两种不同的观点。第一种观点认为，责任人应当是根据一定条件可以确定其责任的人，比如说公路、铁路、水库、矿山等建设单位，至于象农村居民少量的挖沙、取土等行为，由于难以确定是由于那一个人的行为引发了地质灾害，即使条例规定了也难以执行，因此，在条例中不对这部分活动和人员作规定；第二种观点认为，责任人应当包括所有引发地质灾害的人。否则，对一部分人要求承担责任，对另一部分人不要求承担责任，是不公平的。我们认为，两者的观点都有一定的道理，但又都考虑的不够全面。对于人为活动引发地质灾害的责任主体的确定应当本着既要有利于实践操作，又要兼顾公平的原则考虑，因此，我们将本条第三款规定为“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”在实践中，对于工程建设单位和其他能够确定责任的人员，根据各自的责任承担相应的地质灾害治理责任，对于难以确定引发责任人的地质灾害，只能由政府部门按照本条例的有关规定和各自的职责承担治理责任。 |
