地质灾害防治条例第二十一条的内容、主旨及释义

整理了《地质灾害防治条例》第二十一条的全文内容、主旨和释义，以加深对地质灾害防治条例第二十一条的理解。地质灾害防治条例第二十一条内容如下：

在地质灾害易发区内进行工程建设，应当进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。

编制地质灾害易发区内的城市总体规划、村庄和集镇规划时，应当对规划区进行地质灾害危险性评估。

主旨

本条是关于地质灾害危险性评估的规定。

释义和理解

一、本条所称地质灾害易发区，是指具备地质灾害发生的地质构造、地形地貌和气候条件，容易或者可能发生地质灾害的区域。本条所称地质灾害危险性评估，是指对建设工程诱发或者加剧地质灾害的可能性和建设工程遭受地质灾害的危险性作出评价，提出防治措施，编制评估报告的技术活动。地质灾害危险性评估的具体流程是：地质灾害评估单位接受建设单位的委托→收集相关地质资料以及到现场进行现场调查（含简单勘察）→针对建设项目工程分析确定评价范围→进行地质灾害调查，确定灾害类型和评价要素→进行现状评估和预测评估→进行综合评估，提出防治措施和建议→编写并提交评估报告或者说明书。

二、我国是世界上地质灾害最为严重的国家之一，其中80％以上的地质灾害是由于人类违背自然规律的各种工程活动造成和诱发的。近几年，随着我国基础设施的大规模建设，人类不合理的工程活动造成或者诱发的地质灾害数量剧增，危害加大，究其原因：一是工程选址时不考虑地质环境条件，将居民点、重要工程选在受地质灾害威胁的地方。最典型的是三峡移民搬迁中湖北省巴东新县城的建设问题。由于新县城选址时未做地质灾害评估，在许多高楼建成之后才发现新县城建在了一个古滑坡群上，致使1995年新县城连续出现严重的滑坡灾害，损失惨重。二是不适当工程活动的诱发地质灾害，如在工程建设中大量开挖坡角、随意堆土弃渣等。比较典型的有1994年乌江鸡冠岭因小煤矿开采引发大规模崩塌，造成乌江断航，经济损失高达8亿元；还有2001年5月重庆武隆县县城江北西段，由于规划选址和高切坡处理不当，造成人为诱发垮塌事故，致使79人死亡、4人受伤。很多事实业已证明，只有在项目选址阶段进行地质灾害危险性评估，并在后续勘查、设计中采取有针对性措施，或避让或预防或整治，才能收到事半功倍的减灾效果。否则，就会事倍功半，后患无穷。随着我国经济建设的大规模发展，人为活动诱发的地质灾害还会大幅度增加。只有建立地质灾害危险性评估制度，才能控制和减少地质灾害，最大限度减少地质灾害的危害程度。因此，本条规定在地质灾害易发区内进行工程建设以及编制城市总体规划、村庄和集镇规划的过程中必须进行地质灾害危险性评估。

三、从1999年开始，根据国土资源部第4号部长令，实行建设用地地质灾害危险性评估制度，并制定了相关的技术要求和规程规范，全国31个省（区、市）先后开展了这项工作。其中，还有近20个省（区、市）制定了地方性法规或者政府规章对地质灾害危险性评估作出了明确规定。与此同时，国家有关政策文件也相继肯定了这一制度。比如，国务院办公厅转发国土资源部建设部《关于加强地质灾害防治工作意见的通知》（国办发〔2001〕35号）中规定：“对城市规划区内地质情况尚不清晰的，必须加强和补充建设用地地质灾害危险性评估。城市规划行政主管部门在审批建设时，必须充分考虑建设用地条件；凡没有进行建设用地地质灾害危险性评估或者未考虑建设用地条件而批准使用土地和建设的，要依法追究有关人员的责任。”“在有可能发生滑坡、泥石流、崩塌等危险的斜坡上进行修路、建房、取土等工程活动，必须事先做好地质灾害危险性评估和工程勘察工作，严格按照国家有关标准规范进行设计、施工。”《国务院办公厅关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见的通知》（国办〔2001〕85号）中要求：“新建矿山要严格执行环境影响评价制度，必须进行地质灾害危险性评估。”《国务院办公厅关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》（2003年7月15日，国办发明电〔2003〕29号）中规定：“严格执行建设项目地质灾害危险性评估制度，对建设工程遭受地质灾害危害的可能性、工程建设中（后）引发和加重地质灾害的可能性作出评价。”

通过5年来地质灾害危险性评估工作的实践，地质灾害危险性评估对规范约束工程活动，从源头上控制、减少地质灾害的发生发挥了重要作用。一方面有助于政府管理部门和建设单位的科学决策，预防地质灾害，最大限度地降低建设工程风险和维护费用。如2000年所做的沪瑞国道主干线地质灾害评估，对浙江常上港大桥岩溶塌陷问题进行了充分分析论证，调整了岩溶发育区的桥桩位置，减少了损失，确保了大桥的安全；再如2001年所做的国家重点项目西气东输工程灾害评估，修改了两处穿越地质灾害危险区的路线，为国家节省了大量的投资。另一方面也有助于维护人民生命财产安全，保障建设事业的顺利进行。可见，进行建设项目地质灾害危险性评估，既有实践基础，有对规范、约束人类工程经济活动，减少人为诱发地质灾害的发生具有十分重要的现实意义。

四、在本条例的起草、审查、论证过程中大家对规定地质灾害危险性评估的意见是一致的，但是，对于地质灾害危险性评估范围、在基本建设程序中的哪个阶段上进行评估，则存在着不同的意见。

（一）关于评估的范围。主要有四种观点：第一种观点主张，地质灾害易发区内的所有建设项目均应进行危险性评估；第二种观点主张，在地质灾害易发区内的大中型建设项目均应进行危险性评估；第三种观点主张，地质灾害易发区内的建设项目和地质灾害易发区外的重大项目应进行危险性评估；第四种观点主张，所有的大中型建设项目均应进行危险性评估。经过反复的研究和论证，大家一致认为，我国地质灾害发育分布极不均匀，要求所有地区的所有项目都进行地质灾害危险性评估既无必要也不可行。重点应当是要求地质灾害易发区的建设工程项目进行危险性评估，并根据工程所在地区的地质环境条件、工程性质、规模来确定危险性评估做到什么程度。同时考虑到城镇为人口聚集区，应当予以重点防护，因此，本条第二款规定编制地质灾害易发区内的城市总体规划、村庄和集镇规划时，应当对规划区进行地质灾害危险性评估。至于在地质灾害易发区之外的工程建设以及在编制城市总体规划、村庄和集镇规划的过程中是否进行地质灾害危险性评估，可根据实际情况，由建设单位和规划编制部门自行选择。

（二）关于在基本建设程序中的哪个阶段上进行评估。主要有三种观点：第一种观点主张，在建设工程项目选址前进行地质灾害危险性评估；第二种观点主张，在建设工程项目申请用地前进行地质灾害危险性评估评估；第三，在建设工程项目可行性论证阶段进行地质灾害危险性评估。经过反复的研究和论证，最终认为，地质灾害危险性评估阶段过于超前或者过于滞后，都难于发挥其应有的作用，而在建设工程项目可行性论证阶段进行地质灾害危险性评估则比较合适。因此，本条第一款规定地质灾害危险性评估一般在可行性论证阶段进行，并将评估结果纳入可行性研究报告的组成部分；无法在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估或者按照国家规定不需要进行可行性研究的，才在建设工程项目申请用地前进行地质灾害危险性评估。