大气污染防治法第十七条的内容、主旨及释义

整理了《中华人民共和国大气污染防治法》第十七条的全文内容、主旨和释义，以加深对大气污染防治法第十七条的理解。中华人民共和国大气污染防治法第十七条内容如下：

国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市。

直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。

未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。

主旨

本条是对大气污染防治重点城市的规定。

释义和理解

一、先简要介绍划定大气污染防治重点城市有关的背景情况：

1.我国城市大气污染的基本特征。

我国现有城市668个，城市人口约4亿人，占总人口数的三分之一左右。总体来说，我国城市空气质量仍处于较重的污染水平，其大气污染具有如下特征：

(1)沿海地区和旅游城市空气质量总体水平良好。在国务院划定的47个环境保护重点城市中，海口、深圳、厦门等17个沿海开放城市和旅游城市的空气污染指数在100以下。

(2)总悬浮颗粒物（TSP）污染依然是我国大部分城市空气污染的突出问题。在1997年6月至1998年5月间，兰州、太原、乌鲁木齐、银川、呼和浩特五个城市的TSP污染水平总体为中度污染，且多次出现重度污染情况。大部分北方城市及南京、南通等华南城市TSP长期处于轻度污染水平。

(3)特大综合型城市氮氧化物污染日趋严重。广州、北京和上海的氮氧化物总体为轻度污染水平，但广州和北京冬季多为中度污染水平。1997年6月到1998年5月间，武汉、杭州、大连、深圳分别有20%、29%、15%、58%的周次首要污染物为氮氧化物。

(4)酸雨中心区、能源基地城市二氧化硫污染严重。酸雨中心区长沙、贵阳、重庆首要污染物一直为二氧化硫，济南、青岛在采暖期首要污染物为二氧化硫。北方能源生产和消耗量大的山东、山西、河北部分城市空气二氧化硫污染水平已高于西南高硫煤地区的贵阳、重庆。

2.对城市大气污染实行分类分区控制的必要性。

从上面的分析和统计数字可以看出，我国城市不仅数量多，其社会经济状况、规模、功能、地理条件、大气环境状况差异也很大。国内专家的研究表明，100－200万人口的城市是目前国内污染最重的城市。这其中北方城市约占四分之三，多集中了能源、化工、钢铁等污染大户企业。200万人口以上的特大型城市，全国共有9个，是经济最发达的人口集中区和全国大区域中心城市，环境污染也很突出。这类城市经济较发达，环保治理投入较多，它的污染总体水平在100-200万人口城市之后。不同功能城市的大气污染也有着明显的差别，在工业城市，尘和二氧化硫的污染均排在首位。

从总体上而言，我国不同城市的大气污染现状各不相同，控制大气污染的必要性和控制程度的要求也各异；各个城市的社会经济发展程度不同，对改善环境质量的需求不同；各地防治污染的实力有较大差别，能够实现的大气污染控制水平也有区别。因此，按照突出重点的原则，根据我国各地环境状况和大气污染治理的轻重缓急以及技术、经济可行性，将城市分出类别，特别对直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市等提出更加严格的法律要求，促使其达到规定的功能区环境质量标准，不达标的限期达到国家有关标准，是非常必要的。

3.大气污染防治重点城市限期达标的可行性。

根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》，到2000年，直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气质量，按功能区要分别达到国家规定的有关标准。经国务院批准的《全国2000年工业污染源达标排放和环境保护重点城市环境功能区达标工作方案》中，明确规定了达标期限是2000年12月31日，并且要求功能区超标的区域不准再上导致环境恶化的项目。这些规定已经为实行城市大气污染分类控制，重点城市限期达标奠定了基础。

目前，大多数环境保护重点城市都已制订了环境保护目标和具体的实施方案。如杭州市制订了建成环境保护模范城市的目标，并全面实施“碧水、蓝天、绿色、清净”工程；石家庄市制订了大气环境综合治理紧急行动方案，实行“两级政府、三级管理、四级落实”，要求到2000年大气环境质量全年不超过二级；北京市则制订了改善环境质量的46条紧急措施。

综合上述因素，本法对大气污染防治重点城市的划定、限期达标等内容作了规定。

二、大气污染防治重点城市的划定

根据本条第一款规定，国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市。具体而言：

1.划定大气污染防治重点城市的主体。

按照第一款规定，大气污染防治重点城市由国务院统一划定。任何其它单位和部门都无权划定大气污染防治重点城市。目前，国务院已经划定了47个环境保护重点城市，在这些城市的基础上，国务院可以划定大气污染防治重点城市。所谓“大气污染防治重点城市”就是大气污染严重或者需要重点加以控制的城市。这些城市执行一定的特殊政策，可以采取严格措施，使本城市的大气环境质量达到国家规定的标准。它可以属于环境保护重点城市，也可以在环境保护重点城市之外另行划定。这取决于城市本身的实际情况和国家环境政策方面的要求。

2.划定大气污染防治重点城市的依据。

根据本条第一款规定，国务院根据以下三个方面来划定大气污染防治重点城市：

(1)城市总体规划。城市总体规划是指对城市的性质、发展目标、发展规模以及远期和近期各项建设活动的总体安排和部署，它是城市建设和发展的纲领性文件。按照《城市规划法》第十九条的规定，城市总体规划应当包括：城市的性质、发展目标和发展规模、城市主要建设指标和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划等内容。在城市规划编制的过程中就应当注意保护?透纳?城市生态环境，防止污染和其它公害。因此，是否将某一城市划定为大气污染防治重点城市，必须以该城市的总体规划为依据，根据总体规划判定城市的性质、发展目标和发展规模，并研究城市目前的状况和发展前景是否可能导致严重的大气污染，或者虽然不会产生严重大气污染，但是需要对城市做特殊保护。在此基础上，才能确定该城市是否应当划定为大气污染防治重点城市。

(2)城市环境保护规划目标。环境保护规划目标是指有关部门对城市环境质量状况和污染严重程度进行分析和研究后制定的近期或者远期城市所应当达到的环境质量要求。它建立在对城市环境进行科学分析的基础之上，同时又综合考虑了城市本身的社会、经济发展水平。是否将该城市划定为大气污染防治重点城市跟城市未来的环境保护目标有着很大的关系。比如，按照某一城市的环境保护规划目标，到2002年，该城市的大气环境质量要达到二级。为了实现这一目标，城市人民政府必须采取严格的大气污染防治措施，控制各种大气污染物的排放。为此，就应当考虑将该城市划定为大气污染防治重点城市。

(3)城市大气环境质量状况。城市大气环境质量状况就是城市大气目前的污染现状和严重程度。这是划定大气污染防治重点城市的基础。大气环境质量状况恶劣，污染程度严重的，或者虽然目前并不严重，但是有恶化的趋势或者需要特殊保护的，都应当考虑划定为大气污染防治重点城市。

三、大气污染防治重点城市的范围

大气污染防治重点城市的范围由国务院依照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况来划定，这是法律授权给国务院的权限。但是，考虑到某些城市的特殊性，需要对大气污染给予高度重视，并采取严格措施加以控制，本条第二款又明确规定直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市四类城市应当列入大气污染防治重点城市。除此之外的城市，由国务院根据实际情况划定。这些城市有的是大气污染严重的，比如我国空气污染最为严重的十大城市太原、北京、乌鲁木齐、兰州、重庆、济南、石家庄、青岛、广州、沈阳，都属于直辖市、省会城市或者沿海开放城市之列。有的虽然大气污染目前不是很严重，但是需要特殊保护，防止出现严重污染大气的情况，比如厦门等重点旅游城市以及拉萨等省会城市。这四类城市基本上可以包括我国的大城市和主要中等城市，都应当列入大气污染防治重点城市，采取严格措施，控制大气污染。

四、大气污染防治重点城市要求

列入大气污染防治重点城市的根本目的就在于促使城市采取措施，治理大气污染，控制或者减少污染物的排放，以达到国家规定的大气环境质量标准。因此，本条第三款规定，未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。这是对大气污染防治重点城市的特殊要求。1996年8月国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》明确规定，到2000年，全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或者地方规定的排放标准，直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量，按功能区分别达到国家规定的有关标准。可见，国务院对环境保护重点城市已经提出了达标要求。未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市也应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门的规定，限期达标。已经达标的城市也应当采取措施，防止大气环境质量的恶化。

五、大气污染防治重点城市的特别授权

列入大气污染防治重点城市的，应当采取严格措施控制或者减轻大气污染，未达标的应当限期达标，这一点毫无疑问。但是，如果各大气污染防治重点城市没有特别授权，只能采取和其它城市相同的污染控制措施，要求其限期达标恐怕有些不切实际。为此，第三款针对大气污染防治重点城市规定了一项特别授权：未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。适用这一授权性规定，需要注意以下几点：

1.这一规定只适用于未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市。已经达标的不适用本款规定。所谓未达到大气环境质量标准是指按照环境空气质量功能区划分，未达到该功能区应当达到的大气环境质量标准。比如城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区，按照《环境空气质量标准》的规定应当达到二级标准，但是目前只达到了三级标准，就应当采取措施，控制大气污染。

2.该城市人民政府应当制定限期达标规划，并采取措施限期实现规划目标。比如，目前石家庄市制订了大气环境综合治理紧急行动方案，实行“两级政府、三级管理、四级落实”，要求到2000年大气环境质量全年不超过二级。这一限期达标规划是国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的达标限期在实际工作中的进一步具体化。限期达标规划制定后，有关方面都应当严格执行。

3.第三款规定的“更加严格的措施”，从立法本意上讲，主要是指那些战略性的能源结构调整政策以及对工业等布局进行调整的行政、经济措施，并不包括授予大气污染防治重点城市人民政府超出《行政处罚法》规定的行政处罚权。也就是说，重点城市人民政府经国务院批准或者授权，可以采取一些比本法规定严格的经济、行政措施，但不能超越《行政处罚法》的规定进行行政处罚。事实上，作特别授权的规定主要是考虑到北京的实际情况。目前北京市为了防治大气污染，采取了大量十分严格的措施。这些大气污染防治措施普遍要比法律的规定要严格。如果在法律上不留下一定的空间，将使北京市采取的部分大气污染防治措施处在于法无据的状态。这将对北京市的大气污染防治工作造成很大的影响。因此，修订的时候才增加了这一特别授权的规定。

4.要采取更加严格的措施必须根据国务院的授权或者规定，没有经国务院授权或者没有国务院的规定作为依据的，不得采取更加严格的措施。这主要是为了维护法律的统一，在程序上作出的限制性规定。如果没有审批权限的制约，任何大气污染防治重点城市都可以超越法律法规的规定，采取更加严格的措施，必将给法律法规的适用带来巨大的冲击，严重影响法律的统一和严肃性。实际上也未必有利于大气污染防治工作的开展，反而会造成对法制的破坏和社会不公。因此，为了防止这一权限的滥用，必须规定程序上的限制。国务院的授权是指国务院针对单个城市本身的实际情况给予的采取更加严格的措施的特别授权。国务院的规定是指国务院针对大气污染防治中存在的实际问题，授权有关大气污染防治重点城市人民政府采取更加严格措施的普遍适用的规定。

5.更加严格的措施必须是与限期实现达标规划有关的，否则不得采取。本条授权的目的就是要求未达标的大气污染防治重点城市限期达标。为实现这一根本目标，可以采取一些严格措施。如果该城市人民政府所采取的措施跟限期实现达标规划没有直接的关系，那就不能适用本条的授权。这些措施如果与法律规定不一致的，就不具有合法性。

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